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| 難產(chǎn)的煤炭五年規(guī)劃 | |||
| 煤炭資訊網(wǎng) | 2012-3-4 19:50:35 頭條 | ||
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宏觀戰(zhàn)略和地方利益的難以協(xié)調(diào)，讓煤炭十二五規(guī)劃陷入“難產(chǎn)”的尷尬境地。 新金融記者 郗岳 規(guī)劃“跳票” 當(dāng)美國(guó)人正在為下一屆選舉絞盡腦汁的時(shí)候，中國(guó)人正在為下一代人制定著五年規(guī)劃。 《華爾街日?qǐng)?bào)》一篇題為“中國(guó)的卓越經(jīng)濟(jì)模式”的文章稱，美國(guó)人不要再沉溺于千瘡百孔的自由市場(chǎng)極端主義，而該像中國(guó)一樣，需要一個(gè)前瞻性的、長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。 但現(xiàn)實(shí)并不像美國(guó)人理解那么簡(jiǎn)單，在十二五規(guī)劃的第二個(gè)年頭，且已經(jīng)過去了兩個(gè)月，《煤炭工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“規(guī)劃”）依然沒有和公眾見面。 “煤炭在整體能源中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，所以要謹(jǐn)慎布局。”這是國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)劉鐵男在2月24日召開的全國(guó)煤炭工作會(huì)議上的講話。 支持“謹(jǐn)慎布局”這個(gè)詞的背景數(shù)據(jù)，不需要很復(fù)雜就可以被理解：2011年我國(guó)煤炭消費(fèi)總量為35.7億噸，約占一次能源消費(fèi)總量的72.8%。但如何在《規(guī)劃》中消化這樣龐大的數(shù)據(jù)，則成了一再拖累其出臺(tái)的難題。 劉鐵男是在去年年初上任的。他面臨的首要工作，可能就是統(tǒng)領(lǐng)能源局展開煤炭領(lǐng)域的課題研究。這項(xiàng)工作不那么簡(jiǎn)單，能源局需要與地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)進(jìn)行充分的論證，并將結(jié)論納入到《規(guī)劃》文稿中，然后在各種大小會(huì)議上進(jìn)行討論和修改。要知道，這項(xiàng)工作已經(jīng)開展了一年之久了。 上一次業(yè)界傳出《規(guī)劃》出臺(tái)，是在全國(guó)煤炭工作會(huì)議結(jié)束后。傳言中，2月27日會(huì)是公布日，我們把電話打到能源局政策法規(guī)司一位工作人員那里了解情況，得到的答案仍是——不確定——至少在周六截稿前還是這樣。 依目前的行業(yè)五年規(guī)劃來看，這個(gè)貌似鴻篇巨制的文本，實(shí)際上就是一份綱領(lǐng)性文件。它對(duì)未來五年的行業(yè)規(guī)劃提出發(fā)展重點(diǎn)和方向。那些晦澀難懂的數(shù)量指標(biāo)呈現(xiàn)得并不多，但制定者依然需要謹(jǐn)慎地拿捏精準(zhǔn)，如果與現(xiàn)實(shí)偏差太大，規(guī)劃也就失去了其原本的意義。 如此，《規(guī)劃》尚未公布也許不是件壞事。廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)是這個(gè)觀點(diǎn)的支持者，他說：“既然已經(jīng)晚了，就干脆把數(shù)據(jù)指標(biāo)都敲定清楚。” 依目前被“搞清楚”的數(shù)據(jù)來看，總結(jié)煤炭十一五規(guī)劃所呈現(xiàn)的數(shù)字，并不會(huì)讓制定者感到舒服。比如在十一五規(guī)劃中，內(nèi)蒙古2010年的煤炭產(chǎn)量設(shè)定在3.8億噸，而實(shí)際的產(chǎn)量竟是7.87億噸，是原先計(jì)劃的兩倍多；類似的還有2010年全國(guó)煤炭總產(chǎn)量實(shí)際是32.4億噸——遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原先26億噸的設(shè)計(jì)量。 當(dāng)然，要明白這種令人尷尬的局面，還需要了解一下背景資料。實(shí)際上，五年規(guī)劃的前身是五年計(jì)劃。新中國(guó)成立初期，五年計(jì)劃是依托蘇聯(lián)式計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而制定的。它的好處是具有很強(qiáng)的約束力；而壞處則顯而易見——沒有中央調(diào)撥的物資投入，再好的項(xiàng)目也沒法上馬。“現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，地方政府和企業(yè)可以通過各種渠道融資，對(duì)上面的規(guī)劃也有了更多變通的手段。”國(guó)家發(fā)改委能源研究所一位研究人員說。 這就是說，從資源宏觀戰(zhàn)略上思考問題的國(guó)家，和與關(guān)心財(cái)政增長(zhǎng)和業(yè)績(jī)考核的地方，兩者之間存在很大爭(zhēng)議——這也成為煤炭十二五規(guī)劃“跳票”的另一個(gè)原因。 調(diào)控的博弈 先看看國(guó)家能源局這邊，煤炭十一五規(guī)劃跑偏后，這一次他們的表現(xiàn)顯得更為激進(jìn)——在去年5月，他們就頒布了《煤炭發(fā)展“十二五”規(guī)劃征求意見稿》，里面的數(shù)據(jù)提到，到2015年，煤炭產(chǎn)量控制在37.9億噸，比2010年增長(zhǎng)5.5億噸，而2010年全國(guó)煤炭產(chǎn)量為32.4億噸，比2005年增加8.9億噸。 再看看地方上的行動(dòng)——那些地區(qū)對(duì)煤炭礦產(chǎn)資源依賴性很強(qiáng)的地區(qū)，開采的速度并沒有因國(guó)家要求增量減少而放慢。以至于去年山西呂梁因煤礦過度開采，導(dǎo)致村莊大面積塌陷——這成為國(guó)家支撐增量減少的最佳理由之一。 這樣的斗爭(zhēng)看起來極為有趣。一方面，國(guó)家減少增量是因?yàn)槊禾靠碧匠潭容^低，經(jīng)濟(jì)可采儲(chǔ)量較少，因此煤炭年產(chǎn)量仍存在很大的不確定性；而另一方面，地方政府則為了財(cái)政收入想方設(shè)法制造潛在的阻力。 時(shí)下，這種阻力體現(xiàn)在煤化工產(chǎn)業(yè)上。這是一種投資密集型產(chǎn)業(yè)，將為地方政府帶來豐厚的稅收回報(bào)。以煤制天然氣為例，目前只有4個(gè)在建項(xiàng)目正式獲得了國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，而實(shí)際上全國(guó)該類項(xiàng)目達(dá)30個(gè)，僅新疆一地就有14個(gè)。一些省份甚至提出，企業(yè)開采煤炭資源必須配套煤化工項(xiàng)目。 這讓國(guó)家能源局感到壓力很大，劉鐵男曾公開表示，目前報(bào)給發(fā)改委的煤化工項(xiàng)目超過了100個(gè)，“有煤的、沒煤的都在搞，但開工率普遍不高，這種投入高、消耗高、排放高，轉(zhuǎn)化率低的產(chǎn)業(yè)，必須提高準(zhǔn)入門檻。” 而即將出臺(tái)的《規(guī)劃》可能要給地方熱情澆上一盆涼水。劉鐵男稱，基本思路是，在缺煤缺水的地方，原則上不允許發(fā)展煤化工。 其實(shí)最令地方政府抓狂、也是給GDP增長(zhǎng)致命一擊的，是國(guó)家制定的能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制方案——這也將在《規(guī)劃》中有所體現(xiàn)。 簡(jiǎn)單來說，這個(gè)方案就是要通過控制GDP增速，繼而降低能源消耗。因?yàn)镚DP能耗直接反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的依賴程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況、能源消費(fèi)構(gòu)成和利用效率等內(nèi)容，目前我國(guó)的GDP能耗水平是日本的7倍、德國(guó)的4倍，甚至高于巴西和墨西哥等同等工業(yè)化水平的國(guó)家。 去年，國(guó)家能源局曾為此設(shè)定了雄心勃勃的目標(biāo)。“到2015年我國(guó)能源消費(fèi)總量控制在41億噸標(biāo)準(zhǔn)煤左右”。這樣算來，GDP水平每增加一億元，需要消耗3.27萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，為完成這個(gè)目標(biāo)，GDP增速就必須控制在7.5%以內(nèi)。 但多數(shù)地方政府并不樂意這么干。從各省市關(guān)于十二五規(guī)劃的意見來看，只有北京、浙江、山東三個(gè)省市弱化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，其余的省市都準(zhǔn)備為GDP大干一場(chǎng)：8個(gè)省市在追求10%以上的增長(zhǎng)，16個(gè)省市追求12%以上，包括福建、山西等7個(gè)省市甚至提出了翻一番的目標(biāo)。 這些令人咋舌的數(shù)字就是國(guó)家與地方尖銳矛盾的體現(xiàn)。劉鐵男曾強(qiáng)調(diào)，合理控制煤炭消費(fèi)總量，是為了形成“倒逼機(jī)制”，促進(jìn)各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，“而不是開會(huì)商量跟地方討價(jià)還價(jià)”。 這番話，還是2月24日劉鐵男在那個(gè)煤炭工作會(huì)議上說的。話聽起來擲地有聲，卻又似曾相識(shí)，翻看已成為過去時(shí)的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，其中“壓減小型煤礦產(chǎn)量，嚴(yán)格限制煤礦超能力生產(chǎn)”——五年前的規(guī)劃，至今仍然處在尷尬的境地。 部分?jǐn)?shù)據(jù)出自：《能源消費(fèi)總量控制對(duì)地區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃影響的約束分析》作者：阮加、雅倩
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