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| COP29：國際碳市場啟動的焦點問題和進展展望 | |||
| 煤炭資訊網(wǎng) | 2024/12/14 9:37:28 能源 | ||
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2024年11月11日，在阿塞拜疆首都巴庫舉辦的第29屆聯(lián)合國氣候變化大會、（COP29）開幕第一天，會議東道國在官方網(wǎng)站發(fā)布了一則題為“COP29在巴庫開幕：全球碳市場取得突破”的消息，引發(fā)了業(yè)內(nèi)對全球碳市場啟動的熱議。11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會上順利通過了表決。 總體來說，COP29在《巴黎協(xié)定》第6條談判上取得了核心進展。在各國努力下，本次大會推動了《巴黎協(xié)定》第6條的若干實施細則達成一致，并進一步明確了下一步工作安排。本次大會成果為推動國際碳市場實質意義上啟動奠定了更加堅實的基礎，但國際碳市場的建設涉及國家多、各方訴求差異大，是一個復雜的系統(tǒng)性工程。梳理本次大會取得的工作進展和下一步待解決的事項來看，國際碳市場離實質意義上啟動仍有不少工作需要完成，后續(xù)進展值得各相關方持續(xù)關注。 《巴黎協(xié)定》第6條的 由來和建設進展 《巴黎協(xié)定》是現(xiàn)階段全球應對氣候變化國際合作的基石，締約方以“國家自主貢獻”（NationallyDeterminedContributions，NDC）的方式設定自己的減排目標和實施計劃，通過全球盤點機制，各締約方NDC每五年更新一次?！栋屠鑵f(xié)定》第6條鼓勵締約方之間通過合作完成它們的NDC，既允許締約方買入其他締約方的“可國際轉讓的減緩成果”（ITMOs）來完成本國的NDC?！栋屠鑵f(xié)定》第6條為建立一個國際碳市場奠定了基礎，設計了兩種國際碳交易合作方式： 6.2條機制允許締約方之間直接開展減排合作，跨國轉移ITMOs。需受聯(lián)合國層面在碳排放核算方面的監(jiān)管，ITMOs跨國轉移牽扯到轉出國和轉入國NDCs的相應調整。6.2條機制的核心就是對這類“相應調整”做出規(guī)范和管理。6.2條下允許締約方之間自行設計減排機制，方法學制定較為靈活，由締約雙方自行雙邊協(xié)商制定，兩國之間達成共識就可以確立方法學并著手開發(fā)項目。 6.4條機制明確，建立一個基于項目的減排量生成機制（類似京都議定書下的清潔發(fā)展機制），由聯(lián)合國監(jiān)督管理，在聯(lián)合國層面建立統(tǒng)一的規(guī)則、標準和管理流程。清潔發(fā)展機制（CDM）確立了發(fā)達國家當買家、發(fā)展中國家當賣家，6.4條機制項目雖然主要還是在發(fā)展中國家，但發(fā)展中國家既可以當買家、也可以當賣家。 6.2條機制和國際上現(xiàn)存的跨國自愿減排交易既有相似之處，也有新的特點。跨國自愿減排交易處于自發(fā)狀態(tài)，并不對關聯(lián)國家的NDC產(chǎn)生關系，因此減排量存在重復計算或重復使用的風險。而第6.2條機制直接關聯(lián)NDC調整，并且要完全解決重復計算問題。 6.4條機制與我國國家核證自愿減排量（CCER）也有相似的地方，在方法學、項目審核、減排量核查、減排量簽發(fā)等管理流程上是類似的。而最大的不同在于CCER是中國政府監(jiān)管的機制，只用于國內(nèi)市場，目前不用于減排量的國際轉移。6.4條機制進行減排量跨國轉移時涉及NDC締約方之間的相應調整，一旦ITMOs進行了跨國轉移，就需要在聯(lián)合國層面報備，并相應調增購入國的NDC，調減出售國的NDC。 為了便于理解6.2條和6.4條談判的進展，特別是大家關注的國際碳市場實質啟動的要素，我們以國家核證自愿減排量（CCER）機制的重啟要素作為對照，以便更直觀地理解第6條國際碳市場的進展程度?？梢钥吹?，目前第6.4條的方法學仍在制定中，注冊登記系統(tǒng)如何建設仍在討論中，NDC如何調整尚未完全明確。由于第6條技術上的復雜性和談判上的利益分歧，6.2條和6.4條機制的進展速度明顯慢于CCER的重啟。 表6.2條、6.4條機制進度和CCER對比 CCER機制的管理機構為生態(tài)環(huán)境部國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（簡稱“國家氣候戰(zhàn)略中心”）。2023年10月，CCER頂層設計文件《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》和第一批CCER方法學發(fā)布。2024年6月，確定了第一批CCER審核機構。2024年9月啟動項目申請，首批項目掛網(wǎng)公示。目前，已有項目進入注冊申請階段，尚未完成減排量簽發(fā)。 6.4條機制的管理機構為SBM（SupervisoryBodyfortheMechanism，機制監(jiān)督機構）。SBM的主要職責是監(jiān)督和管理第6.4條下的溫室氣體減排機制，確保其符合《巴黎協(xié)定》的要求，促進全球氣候目標的實現(xiàn)，同時維護機制的環(huán)境完整性和透明度。6.4條機制以全球性統(tǒng)一規(guī)則為核心，確保所有參與方在同一框架下運作，旨在取代《京都議定書》CDM機制，構建更高效的碳減排機制。目前，6.4條機制已經(jīng)公布了包括項目開發(fā)標準、項目開發(fā)程序、方法學開發(fā)程序等技術文件，同時匹配了CDM項目可以在2025年前過渡到6.4條的時間窗口。 未來一年，6.4條機制運行的保障機制理論上需要配齊，至少需要具備CDM過渡項目提交申請并完成評估的基本條件。針對全新的6.4條機制減排項目的開發(fā)，目前技術規(guī)則仍有較大的缺失，方法學、工具、指南等相關指導性文件仍有待出臺。從SBM的2025年度工作計劃中也可以看出，未來一年中重點需要完成的工作計劃包括一系列方法學工具的建設，以及幾大領域下的重點CDM方法學的轉化。在審核機構方面，目前也已經(jīng)開放了申請，并且有8家機構的申請已經(jīng)得到了公示，我國的質量認證中心（CQC）也在其中。 6.2條機制的管理機構為SBSTA（SubsidiaryBodyforScientificandTechnologicalAdvice，科學與技術咨詢附屬機構），主要為公約、巴黎協(xié)定等實施提供科學、技術和方法學的咨詢支持。SBSTA的職責涵蓋廣泛，包括溫室氣體清單、氣候變化適應和減緩技術、能力建設以及碳市場機制。6.2條機制下各國可根據(jù)自身國情和合作形式設計方法學，由參與國指定的第三方審核機構實施核查。目前部分國家已在雙邊或多邊框架下開始試點，如瑞士-泰國、日本-印尼合作項目。但該機制下的項目申請、減排量簽發(fā)和NDC調整在聯(lián)合國層面尚未啟動。 《巴黎協(xié)定》第6條的談判焦點 通過上面的盤點和對照，不難發(fā)現(xiàn)，《巴黎協(xié)定》第6條的真正落地還需要明確不少實施細則。自2015年《巴黎協(xié)定》通過以來，第6條的實施細則一直是全球氣候談判的焦點。 早期階段（2015年-2018年）：市場機制框架奠定，細則制定遇到阻力。各國主要爭議集中在如何避免碳減排量的“雙重計算”、環(huán)境完整性的保障措施，以及減排項目的過渡安排，特別是如何處理《京都議定書》遺留的CDM項目。 中期階段（2019年-2021年）：格拉斯哥氣候大會（COP26）形成基本框架。國際碳市場的管理框架和運作模式的輪廓顯現(xiàn)，同時，各方對如何避免碳減排量的“雙重計算”達成共識。6.2條制定了如何核算和報告ITMOs的具體規(guī)則；6.4條規(guī)定了機制運行模式、規(guī)則和基本程序框架，確立了監(jiān)督機構并明確其職責。 近期階段（2022年-至今）：雙邊合作試點開展，談判聚焦實操細則。近年來，多個國家啟動雙邊合作試點，例如瑞士與泰國、日本與印尼合作開發(fā)的ITMOs項目。與此同時，各方針對《巴黎協(xié)定》第6條的談判，進一步聚焦到了實操層面。 6.2條機制的談判焦點： 一是監(jiān)管方式和力度。第6.2條是一個相對靈活的合作框架，對于如何實施監(jiān)管各方持不同意見?？傮w來說，以歐盟為代表的發(fā)達國家（一般是買方）致力于采用更強有力的監(jiān)管來保障減排的真實性、透明度和有效性，但發(fā)展中國家（一般是賣方）則需要機制具有開放性和靈活性，才能鼓勵更多的參與，避免過度監(jiān)督帶來的負擔。 二是注冊登記系統(tǒng)。各國在如何建立國際注冊登記系統(tǒng)，以及如何與國家注冊登記系統(tǒng)同步信息方面存在分歧。以美國為代表的國家反對國際注登系統(tǒng)記錄與ITMOs無關的數(shù)據(jù)，支持分散的管理模式。非洲國家、小島嶼國家聯(lián)盟、最不發(fā)達國家等則強調，要允許它們使用國際注登系統(tǒng)，或者出資支持它們建設本國注登系統(tǒng)。 6.4條機制的談判焦點： 一是公平發(fā)展問題。在COP29開幕前，6.4條的主管機構SBM通過了方法學制定和碳清除活動的兩項技術標準，引起了強烈反響。部分國家表示支持，希望更快推動機制啟動運行。但熱帶雨林國家聯(lián)盟等表示質疑，認為其工作程序存在不合理性，在缺乏締約方授權的情況下就通過標準，并且對公平發(fā)展問題考慮不足，要求對減排項目實施可能導致的碳逆轉、碳泄漏、人權等問題明確應對方法。 二是減排質量問題。對于6.4條下減排項目的標準，各方討論主要圍繞如何保障環(huán)境完整性、避免雙重計算、提高透明度、建立問責制度等展開。另一方面，對于歷史項目如何從CDM過渡到第6.4條，以歐盟為代表的締約方要求考慮其額外性，認為直接過渡會削弱巴黎協(xié)定的雄心，導致減排效益較差的項目進入新機制。 三是CDM基金的轉移。這方面討論主要圍繞停止CDM機制運營的時間，以及CDM基金剩余資金的去向開展。大部分國家（歐盟、小島嶼國家聯(lián)盟、挪威、拉丁美洲和加勒比國家共同體、英國等）支持分階段停止CDM并制定時間表。對于資金轉移，大多數(shù)締約方支持轉移到適應基金（AdaptationFund，用于支持容易受到氣候變化影響的發(fā)展中國家）或者表示靈活態(tài)度，一些締約方還呼吁將資金用于能力建設和開發(fā)第6條框架，但巴西等國家明確反對將第6條作為基金轉移的去向，最多支持轉移到適應基金。 COP29大會《巴黎協(xié)定》 第6條的談判成果 2024年11月22日，COP29針對《巴黎協(xié)定》第6.2條、6.4條形成了新的決議草案，并在11月23日晚的閉幕全會上順利通過了表決。 6.2條最新談判的主要成果： 明確了ITMOs只有經(jīng)首次轉讓方授權才能首次轉讓。 明確了各締約方需提交參與6.2條的初始報告和后續(xù)的年度信息表格，包括綜合信息表、國家授權表、ITMOs轉移和使用表、ITMOs持有表共4個年度信息表格。管理機構將對年度信息進行一致性檢查和技術專家審查，并將公開顯示一致性檢查綜合報告。 6.4條最新談判的主要成果： 注意到管理機構SBM已經(jīng)制定了2025年工作計劃，鼓勵SBM加快制定第6.4條方法學（包括標準化基線、額外性、碳泄漏、碳清除的非永久性和逆轉等相關的標準、工具和指南），并加速修訂原有的CDM方法學使之能用于6.4條。 明確東道國應盡早提供項目授權聲明，聲明應包含減排量是否授權用于NDC或其它國際減排目的，SBM后續(xù)將明確相關流程并提供聲明模板。 將建立6.4條注冊登記系統(tǒng)，可供所有締約方使用。各國也可建立本國自己的登記系統(tǒng)，并自愿鏈接到聯(lián)合國的登記系統(tǒng)，以期實現(xiàn)數(shù)據(jù)查看和減排成果轉移，避免重復計算。 決定CDM機制下的植樹造林和再造林項目，可過渡到第6.4條。需要在2025年12月31日前，由項目業(yè)主提出申請，并由東道國指定機構批準。 接下來，東道國需要在2025年底前對CDM過渡項目給出授權文件，明確是否授權這些項目轉為6.4條項目，是否授權這些項目減排量進行國際間轉移。與此同時CDM方法學向6.4條方法學過渡要進行系統(tǒng)的修訂，也需要在2025年底前完成。 值得注意的是，2023年底前已經(jīng)有一批清潔能源、廢棄物、清潔爐灶類的CDM項目業(yè)主申請將項目轉為第6.4條項目。此次第6.4條最新決議，進一步為植樹造林和再造林項目提供了新的窗口期，可以延長到2025年前提交項目轉移申請。 在方法學進一步明確后，預計6.2條和6.4條實施的重難點就將落到如何實施NDC的相應調整方面。一方面NDC調整關系到各國家的重大利益，另一方面各國NDC的口徑存在著巨大的差異，如何對NDC加減存在很大的技術難度，預計在這一議題上還需要做很多工作。 國際碳市場進展展望及對我國 電力企業(yè)的影響分析 對于我國電力企業(yè)而言，國際碳市場的發(fā)展將給電力企業(yè)帶來新的機遇與挑戰(zhàn)。 機遇方面，第6條下的國際碳市場將為我國電力企業(yè)創(chuàng)造了更廣闊的國際市場空間，我國電力企業(yè)在清潔能源領域具有較強的技術實力和豐富的項目經(jīng)驗，特別是在“一帶一路”國家投資了眾多的清潔能源項目，可以結合項目東道國所在的實際情況將這些項目開發(fā)為碳減排項目，并爭取通過《巴黎協(xié)定》第6條的認證，從而在國際碳市場中出售，獲得額外的經(jīng)濟收益。與此同時，隨著國際碳市場的發(fā)展，碳資產(chǎn)將成為企業(yè)的重要戰(zhàn)略資源，我國電力企業(yè)需要加強對碳資產(chǎn)的管理，包括碳信用的開發(fā)、計量、監(jiān)測、交易等環(huán)節(jié)，建立健全碳資產(chǎn)管理體系，培養(yǎng)專業(yè)的碳資產(chǎn)管理人才，提升企業(yè)在碳市場中的運營管理能力，更好地把握碳市場帶來的機遇。 挑戰(zhàn)方面，國際碳市場的發(fā)展將促進碳定價機制的全球推廣與跨國鏈接，或間接導致我國碳價水平的提升，將增加火力發(fā)電機組的碳排放成本和經(jīng)營壓力。為了滿足全國碳市場的要求，火力電力企業(yè)需要投入大量的資金用于節(jié)能減排技術改造、設備更新以及碳排放監(jiān)測和管理等方面，否則需要承擔高額的碳配額購買成本。對于一些以火電為主的電力企業(yè)來說，可能會面臨成本上升的壓力，影響企業(yè)的盈利能力。從碳減排開發(fā)的角度來看，國際碳市場要求碳減排項目的開發(fā)必須結合東道國的實際情況做出更加本地化的策略，并對項目進行更加嚴格的監(jiān)管，以確保碳減排的真實性和可靠性。我國電力企業(yè)國際化過程中要特別注重培養(yǎng)這方面的能力，建立分區(qū)域、分國別開發(fā)項目的策略，并為項目建立碳排放監(jiān)測體系，加強對數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，提高數(shù)據(jù)的質量和透明度。這對企業(yè)的信息化建設和數(shù)據(jù)管理能力也提出了更高的要求，需要企業(yè)加大相關方面的投入，以滿足國際碳市場的監(jiān)管要求。
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